Почему США выходят из Парижского соглашения по климату?

(Photo FRANCOIS GUILLOT/AFP/Getty Images)

На состоявшейся 1 июня пресс-конференции президент США Дональд Трамп объявил, что Соединённые Штаты выходят из Парижского соглашения по климату. Данное заявление не стало неожиданностью для большинства экспертов. Почему президентом было принято такое решение и как оно отразится на политическом климате в Вашингтоне?

Что такое Парижское соглашение по климату?

В конце 2015 года на ежегодной конференции стран участниц Рамочной конвенции ООН по изменению климата, проходившей в Париже, было подписано соглашение, регулирующее меры по снижению углекислого газа в атмосфере. Участниками соглашения стали практически все государства-члены ООН (около 190) кроме Никарагуа и Сирии. Принятый договор стал своего рода преемником Киотского протокола по климату 1997 года, который действует до сих пор, но в международном масштабе теряет свою актуальность (на данный момент его условия соблюдаются всего в 66 странах).

Парижское соглашение предусматривает сокращение выбросов парниковых и иных газов в атмосферу земли странами-участницами с целью удержать ежегодный рост глобальной средней температуры ниже 2 °C. Помимо этого, соглашение предполагает оказание финансовой помощи развивающимся странам со стороны развитых для «предотвращения изменений климата». Особенностями соглашения являются: добровольное определение сторонами своих обязательств по сокращению выбросов парниковых газов, необязательный характер большей части условий соглашения, а также отсутствие каких-либо санкций за их несоблюдение.

Иными словами, единых, согласованных стандартов участия нет — одно государство может взять на себя серьёзные обязательства по сокращению выбросов, другое — не взять их вовсе.

Соединённые Штаты присоединились к соглашению в конце апреля 2016 года. Важно отметить, что вследствие необязательного характера большинства условий,  Барак Обама подписал «климатический пакт» как исполнительное соглашение, а не международный договор. Разница состоит в том, что заключение исполнительного соглашения является прерогативой президента США и не требует одобрения Сената. Исполнительные соглашения имеют одинаковую с международными договорами юридическую силу, но на практике могут быть денонсированы следующим президентом без участия законодательного органа.

Такая стратегия позволила Бараку Обаме обойти мнение республиканского большинства в Сенате, которое могло не одобрить международный договор по климату. Однако, в тоже время, она позволила Дональду Трампу начать процедуру выхода из соглашения в одностороннем порядке.

Следует сказать, что участие США в Парижском соглашении по климату слабо связано с главным аргументом Барака Обамы — улучшением экологической ситуации в стране. Как показывают проведённые исследования, в том случае даже если все государства-участники будут соблюдать настоящие условия соглашения, снижение темпов глобального потепления к 2100 году будет незначительным (около 0,2 °C). Ровным счётом, выход США из соглашения, не связан с защитой интересов американских трудящихся, как это в помпезной форме представил Дональд Трамп. Промышленное производство, основанное на возобновляемых источниках энергии ветра и солнца, пустило твёрдые экономические корни в американскую рыночную почву, создав при этом сотни тысяч рабочих мест. Поэтому объяснение денонсации соглашения стремлением к расширению рынка труда в добывающей промышленности выглядит весьма наивно, учитывая, что процесс выхода из «климатического пакта» будет сопровождаться не только созданием рабочих мест в одной отрасли, но и сокращением в другой.

Речь идёт скорее о ещё одном эпизоде противостояния двух экономических группировок, оказывающих самое решительное воздействие на расклад политических сил в стране — либеральной научно-технической промышленной элиты, представленной ведущими IT-корпорациями (Apple, Microsoft, Intel, Tesla, Facebook, Google и др.) и консервативной промышленно-энергетической элиты, в которую входят такие гиганты нефтяной и угольной промышленности как ExxonMobil, Chevron, National Mining Association и др. Противоборство двух лагерей ведётся за увесистую систему государственных субсидий и положение наибольшего благоприятствования в американском экспорте. Последнее, по сути, открывает перед элитами дверь государственного департамента, ведь именно та отрасль, которая задаёт темп внешней торговле страны, оказывает наибольшее влияние на принятие внешнеполитических решений в целом. В правовом поле борьба идёт за принятие законов, стимулирующих развитие бизнеса (предоставление государственных контрактов, обеспечение налоговых льгот, послабления в осуществлении надзора со стороны государственных органов и пр.).

Противостояние этих сил является одним из главных факторов в политическом развитии постинформационной Америки и проходит на фоне дестабилизации рынка нефтепродуктов и снижения цен на возобновляемые источники энергии. В тоже время, такую конкуренцию нельзя назвать новым феноменом во внутренней политике страны, поскольку традиция соперничества американских экономических элит зародилась ещё во время оформления независимости государства, в XVIII веке. Как и в период, предшествовавший Гражданской войне (1861-1865), современные внутриэкономические противоречия выражаются в географической плоскости. Однако, в отличие от фундаментального противостояния 150-летней давности между промышленным Севером и рабовладельческим Югом, на данный момент страну условно можно разделить на научно-технические продемократические штаты севера и запада (штаты Новой Англии, Нью-Йорк, Нью-Джерси, Мэриленд, Делавэр, Иллинойс, Миннесота, Калифорния, Орегон, Вашингтон) и добывающие прореспубликанские штаты, расположенные на среднем западе и юге США (Северная и Южная Дакоты, Монтана, Вайоминг, Колорадо, Канзас, Арканзас, Оклахома, Техас, Луизиана, Миссисипи, Алабама, Джорджия).

Таким образом, ответ на вопрос о том, что будут производить и чем будут торговать Соединённые Штаты в ближайшем будущем — технологиями или ресурсами — и является узловым элементом противоборства двух сторон, в том числе и по проблеме участия страны в Парижском соглашении.

Денонсация климатического договора не является выдумкой Дональда Трампа или его личным волеизъявлением, но носит партийный характер и досталась администрации нынешнего президента по наследству со времён Билла Клинтона. Партийность вопроса отчётливо прослеживалась ещё на этапе предвыборной борьбы за президентскую номинацию. Все без исключения кандидаты-республиканцы были отрицательно настроены на участие США в Парижском соглашении и обещали, в случае победы на выборах президента, выйти из него. Преемственность проблемы заключается в том, что еще в период вступления США в Киотский климатический договор в 1998 году, произошла аналогичная поляризация политических сил. Вполне вероятно, что Билл Клинтон подписал его, руководствуясь интересами научно-технической элиты. Однако договор не был одобрен Сенатом и, соответственно, не был ратифицирован. Вопрос о его ратификации поднимался после избрания президентом США Джорджа Буша-мл., но последний выступил резко против Киотского протокола, при этом ещё в 2001 году аргументируя свою позицию практически в той же форме, что и Дональд Трамп 16 лет спустя:

«[…] договор освобождает 80% мира, включая крупные населенные пункты, такие как Китай и Индия, от соблюдения [его условий — С.Ш.] и может нанести серьёзный вред экономике США».

Почему США решили выйти из Парижского соглашения?

Само по себе Парижское соглашение не несёт в себе потенциальной угрозы ни одной из конкурирующих элит и в краткосрочной перспективе навряд ли сможет оказать сколько-нибудь значимого влияния как на реструктуризацию американской экономики, так и на улучшение климатических условий в США. Однако вполне вероятно, что более опасным для промышленно-энергетической элиты является долгосрочное участие страны в Парижском климатическом соглашении.

Во-первых, вследствие отсутствия в нём прописанных стандартов по снижению выбросов парниковых газов, что подразумевает свободную, более широкую трактовку данного соглашения той администрацией, которая находится у власти в конкретный момент.

Не случайно, в преддверии Парижской конференции президент Барак Обама пообещал, что к 2025 году США сократят выбросы парниковых газов в атмосферу на 28 процентов ниже уровня 2005 года за счёт ужесточения законодательства в отношении использования не возобновляемых источников энергии. Учитывая, что к такому показателю можно прийти лишь путём снижения или замедления темпов промышленного производства, то заявление Барака Обамы можно растолковать  как желание диверсифицировать промышленность США в сторону возобновляемых источников энергии и нанести многомиллиардный ущерб добывающему промышленному сектору.

Во-вторых, вступление в силу такого соглашения в США может создать демократической партии правовую и «моральную» основу для проведения законодательных инициатив по ограничению добычи и торговли ископаемым топливом под прикрытием борьбы с глобальным потеплением.

Прецедент таким действиям уже был. После подписания Парижского соглашения, Барак Обама дважды  пытался предотвратить строительство нефтепровода Keystone XL, считая  его основным фактором изменения климата в стране из-за интенсивных выбросов парниковых газов в атмосферу. «Моральный» лейтмотив проблемы не менее важен, поскольку может серьёзно расширить электорат конкретной партии. Поэтому, чтобы не прослыть в глазах американской общественности губителями природы, которую всячески пытаются спасти в своей риторике демократы, республиканцам приходится преподносить себя в качестве заступников интересов простых рабочих.

Заявление Дональда Трампа о выходе из соглашения полностью сообразуется с целевыми установками его энергетической политики, направленной на отход от политических приоритетов предшествующего президента. Отстаивая интересы той элиты, которая привела его к власти, он объявил об отказе от обязательств исходя из прагматичного понимания экономической конъюнктуры – пока полезные ископаемые, в силу их высокой энергоёмкости и эксплуатационной надёжности, остаются главным источником мирового энергоснабжения – на них будет устойчивый спрос. Железо куют пока горячо. С этой точки зрения, экономические риски, потенциально сопряжённые с участием США в соглашении, абсолютно не оправданы, пока большинство стран-лидеров в нефтедобывающей отрасли (почти все страны ОПЕК и Россия) не ратифицировали Парижское соглашение, а ключевые «загрязнители» окружающей среды – Индия и Китай приняли на себя лишь номинальные обязательства по уменьшению токсичных выбросов в атмосферу и не будут уменьшать темпы промышленного производства.

Что даёт Дональду Трампу выход из Парижского соглашения?

Момент для заявления о денонсации договора был выбран удачно. Погрязшей в расследованиях администрации Трампа, в рядах которой оппозиция ведёт «охоту на русских ведьм», необходимо во что бы то ни стало реанимировать своё положение в глазах электората, выполняя предвыборные обещания. Парижское соглашение, из которого можно выйти в обход Конгресса, является отличным началом для этого.

Важно отметить, что принятое администрацией Трампа решение следует рассматривать как шаг, направленный на дальнейшую консолидацию консервативной коалиции, что является довольно нетривиальной и рискованной стратегией.

Вместо того, чтобы расширять свою электоральную базу за счёт более многочисленного неопределившегося избирателя, Трамп последовательно старается оставаться президентом меньшинства, надеясь на то, что к промежуточным выборам в Конгресс 2018 года и президентским выборам 2020 года он сможет активизировать консервативных избирателей в промышленно-добывающих штатах среднего запада и юга США – тех, кто привёл его в Белый дом.

Однако объявление о выходе из соглашения вызвало и массовую волну критики  в адрес президента со стороны либеральной общественности. В частности, решение Трампа раскритиковали Барак Обама и Джозеф Байден, лидер сенатского меньшинства Чак Шумер вместе со всеми сенаторами-демократами, а также представители большинства ведущих научно-технических промышленных компаний. Более того, сразу же после заявления Трампа, губернаторы штатов Нью-Йорк, Калифорния и Вашингтон сформировали т.н. «Американский климатический альянс» – политическую коалицию, направленную на борьбу с глобальным потеплением, в которую на сегодняшний день вошли также губернаторы других научно-технических штатов (Новой Англии и Орегона). Коалиция пока не связывает себя какими-либо юридическими обязательствами, но объединяется для продолжения выполнения условий Парижского соглашения по снижению выбросов парниковых газов. В целом, это свидетельствует об укреплении анти-трамповской оппозиции и является сигналом к тому, что противостояние промышленных элит продолжится.

Что будет дальше?

Возникает вполне логичный вопрос – на каком основании губернаторы штатов могут соблюдать условия международного соглашения не взирая на позицию федерального правительства, единственно ответственного за проведение внешней политики? Ответ следует искать в условиях выхода из соглашения, а также в статусе этого документа. Согласно статье 28, выход любой страны из соглашения может быть осуществлён по истечении трёх лет с даты его вступления в силу в этой стране.

Удивительным является то, что Парижское соглашение вступило в силу в США 4 ноября 2016 года, за четыре дня до выборов президента. Соответственно, окончательно выйти из «климатического пакта» США смогут 5 ноября 2020 года – на следующий день после выборов президента.

Нетрудно догадаться, что схема с подписанием документа и вступлением его в силу была блистательно разыграна администрацией Барака Обамы, главным образом для того, чтобы нивелировать риски, связанные с возможной победой Трампа на выборах, а также для того, чтобы сделать проблему изменения климата важным вопросом следующей президентской кампании. Таким образом, несмотря на объявление федерального правительства о денонсировании соглашения, органы исполнительной власти на уровне штатов могут соблюдать его условия ещё в течение трёх лет, в виду того, что этот документ не имеет статуса международного договора.

Несмотря на серьёзные правовые препятствия, у республиканцев всё же имеется ещё один возможный ход в развернувшейся политической борьбе. Они могут попытаться ускорить процесс путём вывода страны из Рамочной конвенции по изменению климата. Несмотря на то, что она является органом ООН, США участвуют в ней в рамках международного договора, ратифицированного в 1992 году. Поэтому для незамедлительного выхода из Парижского соглашения, чисто технически, может потребоваться денонсирование договора о конвенции, а значит большинство голосов в Сенате. Пойдут ли на это республиканцы? Сегодня это кажется маловероятным.

В заключение хотелось бы отметить, что выход из Парижского соглашения без привязки к дальнейшим инициативам в энергетической политике мало что даёт республиканской партии. Поэтому, скорее всего «слоны» постараются закрепить достигнутый успех и начнут действовать более агрессивно на этом политическом треке. Дальнейшая конкуренция двух политических сил развернётся в правовом поле и может выразиться: в обсуждении вопроса об ограничении распространения возобновляемых источников энергии в промышленной отрасли, в дискуссии по проблеме разработки новых и законсервированных месторождений полезных ископаемых, а также в законодательной попытке снизить количество национальных парков, и, наконец, при принятии законов, стабилизирующих работу уже существующих проектов по транспортировке нефти – Keystone XL и Dakota Access Pipeline.

Сергей Шевченко – кандидат исторических наук, руководитель научно-аналитического центра «American Studies»

Поделиться в соц. сетях

Опубликовать в Google Buzz
Опубликовать в Google Plus
Опубликовать в LiveJournal
Опубликовать в Мой Мир
Опубликовать в Одноклассники

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *